חיזוק מעמד חברי מועצה באמצעות החזר הוצאות ותגמול על השתתפות בוועדות
- מנהלי WEmanage
- לפני 5 ימים
- זמן קריאה 5 דקות
עודכן: לפני 4 ימים
20 באפריל 2025
כ"ב בניסן ה'תשפ"ה
לכבוד:
חברי וחברות ועדת הפנים והגנת הסביבה
הכנסת
ירושלים
נייר עמדה: חיזוק מעמד חברי המועצה באמצעות החזר הוצאות ותגמול על השתתפות בוועדות
אנו מברכים על הצעות החוק "תיקון פקודת העיריות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשפ"ג-2023" של חברי הכנסת יעקב אשר ודן אילוז, המכירות בתפקידם החיוני של חברי המועצות המקומיות לתפקודן של הרשויות המקומיות והדמוקרטיה המקומית.
חשיבות השלטון המקומי
השלטון המקומי בישראל הוא השלטון הדמוקרטי הקרוב ביותר לאזרח, באמצעותו קהילות מקומיות יכולות לבטא את הרצונות הקולקטיביים שלהן. הרשויות המקומיות הן בעלות שלטון עצמי מקומי ותחת אחריותן לספק שירותים קריטיים כמו חינוך, בריאות, תשתיות, רווחה וקהילה - ולא רק לשמש כזרוע המוציאה לפועל את מדיניות הממשלה.¹ למרות חשיבותו הרבה, המנגנון הדמוקרטי ברשויות המקומיות בישראל חסר איזונים ובלמים אפקטיביים. בראש אלו עומדת העובדה כי חברי המועצה ברשויות המקומיות, שמתוקף תפקידם כנציגי הציבור הרחב ברשות המקומית אמונים על תפקידי ניהול, פיקוח, בקרה ובעלי סמכויות בחקיקת עזר עירוני, פועלים כיום ללא הכלים והמשאבים הנדרשים למילוי שליחותם וחובתם הציבורית.
חולשת חברי המועצה
סמכויות ראש הרשות המקומית הן נרחבות מאוד, ואף כוללות מינוי מנכ"ל כמשרת אמון, האחראי על כלל עובדי הרשות המקומית, ובכללם גם על "שומרי הסף" המקומיים – היועץ המשפטי, הגזבר, המהנדס ומבקר הפנים. לעומת ראש הרשות המקומית, סמכויותיהם ויכולות הפיקוח של חברי המועצה על הנעשה ברשויות מוגבלות ביותר: אף על פי שבאופן פורמלי, מופקדות בידי חברי המועצה סמכויות רבות ותפקיד חשוב בניהול התקין של הרשות, שמירה על טוהר המידות ואישור תקציב הרשות - בשטח המצב שונה. קיים פער בין הסמכויות הפורמליות המוקנות לחברי המועצה ומעמדם הדמוקרטי, לבין הכלים העומדים לרשותם לצורך ביצוע תפקידם ברשות המקומית: החל מהיעדר יכולת פיקוח אפקטיבית, עבור בפיקוח צמוד של ראש הרשות המקומית בדרג המקצועי ולמעשה במנגנון הרשותי כולו, וכלה בחוסר משאבים בסיסיים לצורך ביצוע תפקידם. בראש אלו, ניצבת העובדה כי חברי מועצה הינם מתנדבים במלוא מובן המילה, לעומת ראש העיר וסגניו – אשר מקבלים שכר וממונים על ידו. זאת ועוד, חברי מועצה לא זכאים ללשכה, לעוזרים פרלמנטריים, לתקציב המיועד לקשר עם הבוחר, לייעוץ משפטי בלתי תלוי בראש הרשות (שממנה את היועץ המשפטי), לפנסיה, לפיצויי פרישה, להחזר הוצאות טלפון ועוד. כתוצאה מכך, בישראל חסרים איזונים ובלמים משמעותיים בין ראש הרשות למועצת הרשות המקומית ולחברי המועצה.
פגיעה בדמוקרטיה המקומית ובאפקטיביות הרשויות המקומיות
חולשתם של חברי המועצה פוגעת בדמוקרטיה המקומית ובאפקטיביות של הרשויות המקומיות. חברי המועצה, שמכירים היטב את צורכי הציבור, אמונים על ייצוג כלל התושבים – לרבות תושבים שלא בחרו בראש העיר או תושבים שלא מימשו את זכות ההצבעה. (כזכור, כדי להיבחר לראשות הרשות המקומית מועמד זקוק רק ל-40% מהקולות). לפיכך, כיום מרבית הכח בשלטון המקומי מרוכז בידי ראש הרשות והדרג המקצועי. מצב זה מייצר תמריץ שלילי לחברי מועצה לכהן באופוזיציה, המהווה חלק מרכזי במערך האיזונים והבלמים בשיטה הדמוקרטית. לראייה, מתוך 194 רשויות מקומיות שנבחנו במחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, ב-50 אין כלל אופוזיציה. כלומר, ברשויות מקומיות אלו כלל חברי המועצה (ששוות ערך לכנסת במובנים מקומיים) חברים בקואליציה וקולה של האופוזיציה נעדר כליל מהשיח הציבורי ומניהול הרשות המקומית.² מתן גמול לחברי מועצה, ובתוכם חברי מועצה המכהנים 2 באופוזיציה, יביא לשיפור המינהל התקין ולחיזוק היכולת של נבחרי הציבור המקומיים בכלל, וחברי האופזיציה בפרט, להוות גורם מנהל, מבקר ומפקח יעיל על פעילות הרשות המקומית.
יתרה מכך, היעדר תגמול מהווה חסם מהותי להשתתפות פוליטית: מועמדים איכותיים פוטנציאליים רבים, ובעיקר מקרב קבוצות חלשות ו/או הסובלות מנגישות פחותה למוקדי כוח מסורתיים (למשל: נשים, צעירים, קבוצות מיעוט ועוד), נרתעים מלהתמודד ולשרת במועצה המקומית. בדומה, חברי מועצה מכהנים רבים אינם ממשיכים לכהונה נוספת, התחלופה גבוהה והרציפות השלטונית נמוכה. כך, הופכת הפוליטיקה המקומית לנחלתם של מעגלים מצומצמים, ונפגעת יכולתו של השלטון המקומי לשקף נאמנה את ריבוי הזהויות והאינטרסים של הציבור והקהילות ברשויות המקומיות.³
במבט משווה בינלאומי, ישראל חריגה בהיעדר מתן תגמול לחברי המועצות, בהשוואה לדמוקרטיות מפותחות אחרות. בדומה לישראל, ברוב מדינות אירופה (28) תפקיד ראש הרשות המקומית הוא במשרה מלאה. עם זאת, רק ב12- מדינות מ ֺשרת חברי המועצה נעשית בהתנדבות כמו בישראל. ברוב מדינות אירופה ניתן לחברי המועצה שכר: ב16- מדינות מדובר במשרה חלקית, ובארבע נוספות מדובר במשרה מלאה. יתרה מכך, גם במדינות בהן משרת חברי המועצה היא בהתנדבות, האחרונים זכאים לנגישות לכלים מתקדמים של מערכות דיגיטליות לניהול מידע, פלטפורמות לשיתוף פעולה עם הציבור, ייעוץ משפטי וכלכלי ותמיכה מנהלתית ומקצועית רחבה.⁴ לדוגמא, במדינות המרכיבות את גרמניה (Lander) נערכו בשנות ה-90 רפורמות אשר הנהיגו בחירה ישירה של ראשי ערים, בדומה למודל הקיים בישראל. ואולם, בגרמניה הרפורמות לוו גם בחיזוק תפקידה וסמכויותיה של המועצה הנבחרת. בישראל, לעומת זאת, מאז הרפורמה המשמעותית של שנות ה-70 שהעצימה את כוחם של ראשי הרשויות המקומיות, לא הוחלה רפורמה עוד בשלטון המקומי ⁵ ולא חלו שינויים מקבילים במעמדם של חברי המועצה – דבר שהוביל עם השנים להיחלשות יחסית של מעמדם אל מול הדרג המקצועי וראשי הרשויות.⁶ כיום, לאחר חמישה עשורים, נפתחת הזדמנות לתקן - לאזן את מבנה השלטון המקומי ולחזק את הדמוקרטיה המקומית בשלטון המקומי.
הצעות החוק העומדות על הפרק יכירו בתפקידם המהותי של חברי המועצה ויתרמו לביסוס והעמקת הדמוקרטיה המקומית, לא רק באמצעות עידוד השתתפות פעילה, אלא גם על ידי מתן תנאים בסיסיים שיאפשרו לחברי המועצה לבצע את תפקידם באופן עצמאי, ללא תלות בראש הרשות. חברי מועצה מקצועיים ובעלי יכולת ופניות לפקח על ניהול תקין ויישום יעיל של כספי הרשות המקומית, יאפשרו התייעלות וחיסכון תקציבי, איכות חיים מוניציפאליים ואיכות שירותים מקומיים משופרים ברשויות המקומיות.
שיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות ותקופת הסתגלות
חשובה ומוצדקת ככל שתהיה, הצעת חוק הנוגעת לשלטון המקומי מחויבת להידון ולהתקבל תוך הסכמות ושיתוף פעולה עם נציגי השלטון המקומי. כדי לאפשר לרשויות המקומיות תקופת הסתגלות והכנת תקציבים לקראת הוצאה ציבורית נוספת, מוצע כי בחמש השנים הראשונות ליישומו תישא המדינה בעלויות החוק. לפשרה זו שני יתרונות מרכזיים: ראשית, המדינה תביע הלכה למעשה את אמונת ּה והערכת ּה לחברי המועצה בשלטון המקומי כנבחרי ציבור. שנית, הסדר זה מבטא גישה של מדיניות ממשלתית מתוך שותפות, אשר מכירה בצורך לאפשר לרשויות המקומיות הטמעה הדרגתית לטובת פיתוח כלים ליישום החקיקה.
המלצות:
בהצעת חוק פ/3789/25 סעיף .2(א) וסעיף 4(א) מוצע כי חבר מועצה יהיה זכאי לגמול והחזר הוצאות מקופת המדינה, בעוד שבהצעת חוק פ/3603/25 סעיף 125ד.(ב) וסעיף 125ד.(ג) מוצע כי חבר מועצה יהיה זכאי לגמול והחזר הוצאות מקופת הרשות המקומית. אנו ממליצים להקים מנגנון שיפוי של המדינה את הרשויות המקומיות למשך שלוש עד חמש שנים מעת תחילתו של החוק לצורך מתן גמול לחברי המועצה, ולאחריהן, הרשויות המקומיות יממנו את הגמול מתקציב הרשות המקומית.
גובה הגמול והחזר ההוצאות לחבר מועצה יהיה בהתאם לגודל הרשות המקומית (מבחינת מספר התושבים). זאת, בדומה למנגנון השכר לראשי רשויות מקומיות וסגניהם בשכר. יושבי ראש ועדות מקומיות יזכו לגמול גבוה יותר על השתתפותם בועדות בהן הם מכהנים כיושבי ראש. גובה הגמול ייקבע בתקנות ולא יעלה על 10% בהשוואה לחבר מועצה שאינו יושב ראש ועדה. על מנת למנוע הקמת ועדות מיותרות ללא סמכויות לשם קבלת הגמול המוגדל, אנו ממליצים ליישם המלצה זו על ועדות החובה בלבד, ובכך, לעודד את חברי המועצה להקימן ולקיים את הפגישות הקבועות בחוק.
חבר מועצה המשמש כיו"ר האופוזיציה במועצה יזכה לגמול גבוה יותר. גובה הגמול ייקבע בתקנות.
מומלץ לקבוע בתקנות המדינה סכום מקסימלי עבור גמול וסכום מקסימלי עבור החזר הוצאות לחברי מועצה בהתאם לגודל הרשות המקומית (מבחינת מספר תושבים).
מומלץ לקבוע בתקנות המדינה פירוט של השירותים עליהם זכאי חבר מועצה להחזר הוצאות (למשל, הוצאות טלפון נייד, הוצאות נסיעה, הוצאות שימוש בשירותי אינטרנט), ולקבוע כי רשימה זאת מחייבת אך לא מוגבלת.
מומלץ לקבוע בתקנות מנגנון אוטומטי לתשלום הגמול והחזר ההוצאות לחבר המועצה. בכך, ניתן למנוע היתכנות לעיכובים בהעברת הכספים ולנתק את התלות של קבלתם מבעלי תפקידים העלולים לעכבם.
על כן, הארגונים החתומים מעלה קוראים לחברי ועדת הפנים והסביבה לקדם את הצעות החוק בכל השלבים ועד לאישור הסופי בקריאה שלישית במליאת הכנסת, ובכך לחזק את הדמוקרטיה המקומית.
הילה ירושלמי ראש מחלקת מדיניות
תנועה ישראלית
יובל ברטוב ראש תחום מדיניות
מכון שיטה
נעמה מושינסקי מנהלת קול מקומי
מרכזים לצדק חברתי
[1] איתי בארי ורזין, ערן. דמוקרטיה מקומית בישראל: ביזור, מקומיות והשתתפות, בתוך: בארי, א' ורזין, ע' (עורכים) "דמוקרטיה מקומית בישראל – ביזור, מקומיות, השתתפות ופוליטיקה מקומית", כרך ראשון, ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 2015, עמ' 9.
[2] טלי חרותי-סובר, "רוב חברי המועצה לא מקבלים שכר – והדמוקרטיה המקומית נפגעת", TheMarker 28 במאי 2023
[3] CARTA-MONITOR, Database of the Monitoring of the European Charter of Local Self-Government.
[4] שם.
[5] Itai Beeri, “Lack of reform in Israeli local government and its impact on modern developments in public management, Public Management Review, VOL. 23, NO. 10, 1423–1435, 2021.
[6] אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, "מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, המכון הישראלי לדמוקרטיה", הצעה 6 לסדר 42, 2021.
